發(fā)布時(shí)間：2014-05-05 14:00:04
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2011年啟動(dòng)的新一輪事業(yè)單位改革已經(jīng)有了初步成果，但改革的結(jié)果顯然打了一些折扣。
本輪改革的第一步是先對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行分類，截止時(shí)間是2015年底。目前的基本情況是，全國(guó)事業(yè)單位的劃分類別已經(jīng)基本有了結(jié)果，在3100多萬(wàn)的在職事業(yè)單位人員中，大約只有10%會(huì)被劃轉(zhuǎn)至企業(yè)。可以預(yù)見，未來(lái)國(guó)家財(cái)政對(duì)事業(yè)單位的負(fù)擔(dān)依然沉重。
按照國(guó)務(wù)院要求，在完成分類期間，對(duì)事業(yè)單位的人事管理、工資收入、養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面的改革也要取得明顯進(jìn)展，現(xiàn)在這些改革還都沒有實(shí)質(zhì)性的突破，中編辦、人社部等方面為完成目標(biāo)任務(wù)，已經(jīng)開始改變策略，對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位實(shí)施聯(lián)動(dòng)改革。
人社部一位不愿具名的專家這樣分析，過去對(duì)事業(yè)單位的改革之所以進(jìn)展緩慢，最根本的原因在于，沒有同時(shí)推進(jìn)對(duì)公務(wù)員相關(guān)制度的改革，現(xiàn)在有關(guān)方面已經(jīng)意識(shí)到問題所在，實(shí)施“聯(lián)動(dòng)改革”之后，預(yù)計(jì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位改革將會(huì)提速。
改革受阻
上世紀(jì)80年代中期以后，事業(yè)單位改革一直是中國(guó)“改革議程”的一個(gè)主要組成部分。據(jù)前述人社部專家介紹，從上世紀(jì)90年代初到2008年，由中央和省級(jí)政府部門制定的相關(guān)事業(yè)單位改革文件就達(dá)400多個(gè)，但從事業(yè)單位數(shù)量、人員編制，以及國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)來(lái)看，都缺乏實(shí)質(zhì)性、突破性的改革。
2008年3月，國(guó)務(wù)院決定在山西、上海、浙江、廣東、重慶等5省市先行推進(jìn)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，同年8月，為推進(jìn)更深層次的試點(diǎn)改革，中編辦印發(fā)了《關(guān)于事業(yè)單位分類試點(diǎn)的意見》，人社部也在2009年1月發(fā)文明確，試點(diǎn)省市“事業(yè)單位的養(yǎng)老金按照企業(yè)模式計(jì)發(fā)”。
現(xiàn)在回頭看在山西、上海等試點(diǎn)開展的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，除了廣東、上海稍有進(jìn)展之外，山西、浙江、重慶三個(gè)省市都基本沒動(dòng)，究其原因，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所蘇明、楊良初、張曉云等專家給出這樣的答案：一方面是沒有對(duì)公務(wù)員、事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金實(shí)施聯(lián)動(dòng)改革，涉及到公平問題;另一方面是，方案中沒有明確改革后養(yǎng)老金水平是否變化的預(yù)測(cè)和承諾，這是改革方案的技術(shù)問題。
從整體上來(lái)分析，退休前的事業(yè)單位人員比國(guó)企職工，特別是比壟斷性國(guó)企職工的工資要低很多，退休后的事業(yè)單位人員享受的養(yǎng)老金待遇，比一般企業(yè)職工優(yōu)越，但比公務(wù)員、壟斷性國(guó)企的職工還是要差一些，忽視這些因素，片面要求事業(yè)單位養(yǎng)老制度與企業(yè)接軌，必然會(huì)讓事業(yè)單位人員產(chǎn)生強(qiáng)烈的抵觸情緒。
還有很關(guān)鍵的一點(diǎn)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金替代率高達(dá)80%-90%，而企業(yè)人員的養(yǎng)老金替代率只有50%，既有養(yǎng)老金制度的不公，本身也會(huì)使事業(yè)單位人員對(duì)改革預(yù)期進(jìn)一步降低，阻礙事業(yè)單位養(yǎng)老改革的順利推進(jìn)。
蘇明等多位財(cái)政部專家一致的觀點(diǎn)是，解決事業(yè)單位養(yǎng)老改革的阻滯問題，最為關(guān)鍵的，就是要把事業(yè)單位與公務(wù)員改革“聯(lián)動(dòng)”起來(lái)，以避免互相攀比，其外，還要統(tǒng)籌考慮，逐步縮小機(jī)關(guān)、事業(yè)和企業(yè)退休人員之間的養(yǎng)老待遇差距。
中國(guó)社科院世界社會(huì)保障中心主任鄭秉文、清華大學(xué)就業(yè)與社會(huì)保障研究中心主任楊燕綏等專家也認(rèn)為，包括養(yǎng)老金制度改革在內(nèi)，從2008年至2013年，政府的思路是“事業(yè)單位先改，公務(wù)員暫時(shí)不動(dòng)”，從去年下半年人社部召集專家探討?zhàn)B老“雙軌制”改革，到今年中編辦等方面啟動(dòng)公務(wù)員分類改革，可以看出，下一步對(duì)機(jī)關(guān)與事業(yè)單位進(jìn)行同步改革將是大概率事件。
前述人社部專家告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，養(yǎng)老金制度改革之外，在事業(yè)單位中推行多年的人事、工資等方面的改革也是進(jìn)展緩慢，比如，早在2003年，中央就提出制定《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》，但時(shí)至今日，該條例還是遲遲未能出臺(tái)。
在人社部今年重點(diǎn)推進(jìn)的改革中，針對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的分類改革、養(yǎng)老金“雙軌制”改革、收入分配改革等，都被列為“重頭戲”。從年初開始，人社部會(huì)同中編辦、財(cái)政部等方面，也已經(jīng)對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位聯(lián)動(dòng)改革做出全新部署。
聯(lián)動(dòng)推進(jìn)
中國(guó)人事科學(xué)研究院原院長(zhǎng)吳江認(rèn)為，對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行科學(xué)分類至關(guān)重要，如果分類不清楚，也就無(wú)法推進(jìn)人事管理、養(yǎng)老保險(xiǎn)、工資分配等一系列改革。事實(shí)上，對(duì)公務(wù)員制度改革也是同樣道理，只有對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍先進(jìn)行明確分類，在此基礎(chǔ)上，才能有效推進(jìn)其它一系列改革。
據(jù)了解，在今年1月24日、25日召開的全國(guó)公務(wù)員管理工作會(huì)議上，中組部、中編辦等方面已經(jīng)對(duì)公務(wù)員分類做出安排，下一步國(guó)家公務(wù)員局將按照綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類三種類別，對(duì)全國(guó)700多萬(wàn)公務(wù)員進(jìn)行劃分。未來(lái)被劃入行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類的公務(wù)員將全部實(shí)行聘任制。
前述人社部專家這樣分析，在事業(yè)單位分類改革中，除了一部分混編混崗、“吃空餉”的人員被徹底淘汰，改革中遭遇到的最大阻力，就是絕大部分事業(yè)單位人員都不愿意被劃歸至企業(yè)，怕失去吃財(cái)政“鐵飯碗”的資格，所以劃分的結(jié)果是，只有一成事業(yè)單位人員被劃轉(zhuǎn)至企業(yè)。預(yù)計(jì)對(duì)公務(wù)員的分類改革也將難以避免同樣的尷尬。
現(xiàn)在每年國(guó)家對(duì)各項(xiàng)事業(yè)經(jīng)費(fèi)的支出占到了財(cái)政總支出的30%以上。對(duì)于事業(yè)單位的分類結(jié)果，國(guó)家行政學(xué)院公共行政教研室主任竹立家認(rèn)為，“政府背負(fù)的包袱還是很大”;如果公務(wù)員分類也重復(fù)事業(yè)單位分類的舊套路，恐怕改革后的結(jié)果，還是沒有減輕多少國(guó)家財(cái)政所背負(fù)的沉重“包袱”。
在公務(wù)員分類還沒有大范圍開展示之前，還有一個(gè)讓很多專家也迷惑的問題，就是全國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍規(guī)模究竟有多大?
在2012年全國(guó)兩會(huì)上，全國(guó)人大常委會(huì)委員、全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員、中紀(jì)委原副書記劉錫榮公開表示，“中國(guó)的公務(wù)員已超1000萬(wàn)，老百姓再勤勞也養(yǎng)不起這么多的官。”但國(guó)家公務(wù)員局2013年對(duì)外公布的全國(guó)公務(wù)員數(shù)量是708.9萬(wàn)。
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)4月24日向國(guó)家公務(wù)員局求證，得到的回復(fù)是，國(guó)家公務(wù)員局統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)很準(zhǔn)確，所謂全國(guó)公務(wù)員已超1000萬(wàn)的說(shuō)法不靠譜。對(duì)于全國(guó)公務(wù)員數(shù)量的說(shuō)法不一，多位專家給出的解讀是，主要爭(zhēng)議在于，國(guó)家公務(wù)員局沒有將人大、政協(xié)、公檢法的工作人員統(tǒng)計(jì)在內(nèi)，所以才造成全國(guó)公務(wù)員總量說(shuō)法上的懸殊。
前述人社部專家表示，下一步針對(duì)公務(wù)員的分類改革，主要是國(guó)家公務(wù)員局方面統(tǒng)計(jì)的公務(wù)人員。如果改革方案得當(dāng)，執(zhí)行的效果也很好，預(yù)計(jì)被劃入專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類的公務(wù)員，在轉(zhuǎn)為聘任制之后，面臨的晉升空間和機(jī)會(huì)將會(huì)增大。其最主要原因是，現(xiàn)在公務(wù)員管理崗位有限，絕大多數(shù)普通公務(wù)員，尤其是縣一級(jí)公務(wù)員晉升的機(jī)遇偏少，工資待遇也很難上調(diào)。
現(xiàn)在中編辦、人社部等方面的計(jì)劃，在2015年底之前，在聯(lián)動(dòng)推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位分類改革的同時(shí)，還要出臺(tái)養(yǎng)老雙軌制并軌方案，縮小機(jī)關(guān)、事業(yè)和企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金待遇差距;制定并頒布相關(guān)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的人事管理、招錄等條例(辦法);改革完善機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資制度，重點(diǎn)提高對(duì)艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)機(jī)關(guān)、事業(yè)工作人員的工資收入、津貼補(bǔ)貼等。
對(duì)于新一輪機(jī)關(guān)事業(yè)單位聯(lián)動(dòng)改革的最終結(jié)果，多位接受經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)采訪的專家都表示并不樂觀，預(yù)計(jì)在較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，靠各級(jí)財(cái)政供養(yǎng)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員還是數(shù)量龐大，相應(yīng)地，國(guó)家財(cái)政對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的整體負(fù)擔(dān)也很難大幅度減輕。